Aunque muchas veces sea ajeno a la mayoría de los argentinos, los recursos pesqueros representan una de las mayores riquezas del país. Además, constituyen otro argumento de reclamo sobre las islas del Atlántico Sur.

Por César Augusto Lerena. Exsecretario de Estado. Experto en política pesquera y Derecho Internacional.

De la Revista DEF. Especial para INFOBAE

Entre los recursos naturales más importantes de una Nación, podríamos destacar el agua dulce, las tierras fértiles, el petróleo, la minería y la pesca. Es conocida la trascendencia de la mayoría de estos recursos, aunque en la Argentina, con una población poco interesada en las cuestiones marítimas –a pesar de que este espacio sea más amplio que el territorio continental– y nada afecta al consumo de pescado (4,5kg/año/habitante), se desconocen las bondades de la extracción pesquera desde lo nutricional, laboral y hasta el importante rol que cumple esta actividad en las cuestiones relativas a la soberanía nacional.

La pesca es un recurso natural renovable; de propiedad del Estado nacional o provincial. Un rápido generador de ocupación de mano de obra intensiva y un instrumento de radicación poblacional e industrial. Abastecedora de proteínas y grasas (insaturadas) de calidad, es una herramienta estratégica de ocupación marítima.

Contrario a lo que ocurre con otras materias primas –como las carnes vacunas–, los productos pesqueros se exportan a los mercados más exigentes del mundo (EE. UU., UE, Japón, etc.). Estas exportaciones superan desde hace años a otros importantes alimentos argentinos: en 2012 se exportaron productos pesqueros por 1340 millones de dólares, y en igual período, frutas por 1306 millones de dólares, lácteos por 1305 millones, uvas por 1303 millones y carnes vacunas por 1283 millones.

Un recurso natural renovable, pero agotable

Pese a su condición de “recurso natural renovable”, a diferencia de lo que ocurre con la minería y los hidrocarburos, que son “recursos no renovables”, la pesca debe ser administrada adecuadamente para evitar que se agote.

Casi todas las especies más importantes se encuentran en el Atlántico Sur, dentro de su zona económica exclusiva y el mar adyacente a esta. Por supuesto, ello incluye el área de Malvinas, donde el Reino Unido en forma ilegítima otorga permisos de pesca a buques extranjeros.

Es muy poco esperable la recuperación de Malvinas, las Georgias y Sándwich del Sur, y la consolidación de la posición de argentina en la Antártida, si no se administra adecuada e integralmente el conjunto de los espacios marítimos argentinos del Atlántico Sur y Antártico, el área adyacente a la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

El “Tratado del Río de la Plata” y la zona común pesquera con Uruguay

El “Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo” se firmó en 1973. Este tratado determinó una zona común de pesca con Uruguay, cuyo balance después de 40 años es negativo: hay una significativa disminución de la población como consecuencia de las altas capturas comerciales ejercidas sobre juveniles y una consecuente sobrepesca. Los puertos de Uruguay sirven de apoyo logístico, de reaprovisionamiento y transbordo de buques clandestinos depredadores en aguas argentinas y de altamar, y de los que operan bajo licencias ilegítimas inglesas en Malvinas; ello –sin dudas– no solo facilita la depredación del recurso, sino que ocasiona un perjuicio a la economía y la soberanía nacional.

El área bajo administración de Argentina

Desde hace décadas, buques extranjeros que pescan nuestros recursos pesqueros migratorios, o asociados en la cadena biológica de las especies argentinas en el límite de la zona económica exclusiva –la llamada “Milla 201”–, o bien ingresando clandestinamente a nuestro territorio marítimo, capturan importantes volúmenes de recursos pesqueros de propiedad del Estado Nacional. Ello ocasiona un desorden en la administración general del recurso y un desequilibrio del ecosistema; y estos buques pesqueros ilegales, no declarados y no registrados (INDNR), pertenecen a países que mantienen relaciones diplomáticas con la Argentina, y que sin embargo persisten en esta actividad depredatoria, compitiendo además con los productos argentinos en el mercado internacional.

En 1974, se inicia en la Argentina la apertura del mar a buques extranjeros. La depredación que producen los barcos extranjeros y la captura a través de licencias pesqueras otorgadas por el Reino Unido desde Malvinas hacen inviable cualquier administración racional.

La administración pesquera en la Argentina es francamente insustentable. Ello alcanza a la investigación, conservación y a la distribución de los recursos pesqueros. En especial, se verifica depredación de un recurso de tercera generación; concentración del recurso en pocas empresas; falta de disponibilidad del recurso para pequeños industriales; pérdida de mano de obra; bajo valor agregado; ausencia de consumo interno; pérdida de competitividad en el mercado internacional; falta de ocupación de espacios marítimos y de radicación industrial; y ocupación poblacional estratégica.

Accesoriamente, hay baja rentabilidad de la actividad pesquera, según podemos ver, por ejemplo, en 2012: aumento de los costos internos del sector en un 35 por ciento; evolución del dólar en un 13,8 por ciento; aumento del arancel (caída SPG) de un 12 por ciento; caída del precio internacional por tonelada en un 7 por ciento; caída de exportaciones en un 10 por ciento; caída en la exportación de merluza en un 26,6 por ciento; y, por último, la caída del valor agregado en los filetes por tonelada en un 22,1 por ciento. Es decir, no guardan relación los costos internos con el valor de las exportaciones; y a ello se agrega el grave panorama del mercado internacional, haciendo inviable el sistema de producción actual.

Frente en esta situación económica, al descontrol en las capturas, con una administración inadecuada del territorio y del recurso pesquero en el Atlántico Sudoccidental, ¿podríamos imaginarnos que las Malvinas y el mar argentino lleguen a estar algún día bajo la administración y el control de Argentina?

Área argentina ocupada por el Reino Unido

Ya en los inicios del siglo XIX, la pesca era el motivo de interés por las Malvinas. Fue esa actividad el pretexto de americanos e ingleses para desalojar a la Comandancia Argentina en las islas, y que los británicos invadieran ese archipiélago el 2 de enero de 1833. Desde allí, una serie de medidas desacertadas de los sucesivos gobiernos argentinos se sucedieron:

-Los “Acuerdos Marco Pesqueros” con la URSS y Bulgaria de 1986, que nunca pescaron en la zona de exclusión y que dieron lugar a que Londres instalara una zona de exclusión pesquera (FICZ) de 150 millas alrededor de Malvinas, un espacio aproximado de 210.000 kilómetros cuadrados.

-Las negociaciones en Nueva York en 1987, donde se omitió toda referencia a los temas de pesca, minimizando su importancia en la negociación de Malvinas.

-La reunión de 1989 en Nueva York, donde se acordó que la Argentina no solicitaría “el levantamiento de la zona de pesca”.

-La firma de los “Acuerdos de Madrid” en 1989, que confirmó la “Fórmula del Paraguas”, y la aceptación por parte de Argentina de una zona de exclusión pesquera del Reino Unido.

-La firma el “Acuerdo del Gallinero” en 1990, donde se convino con el Reino Unido el cuidado de los recursos marítimos y la prohibición de pesca en un área –con forma de medialuna– que les aseguró a los ingleses que terceros países no pescasen los recursos que migran a Malvinas, facilitándoles con ello el otorgamiento de licencias pesqueras a buques extranjeros y la consolidación económica de los isleños.

-El “Acuerdo Pesquero Argentino con la Unión Europea”, aprobado en Bruselas en 1994, donde la Argentina otorgó la captura de 260.000 toneladas anuales de pescado a sociedades mixtas integradas por armadores españoles, pese a lo cual los buques que ingresaron al país nunca pescaron en la zona de exclusión pesquera y produjeron sobrepesca, depredación y graves problemas laborales en el sector pesquero.

-La ratificación de la “Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar” en 1995, que reduce de 200 a 12 millas nuestro mar territorial y limita a 350 millas marinas la plataforma continental argentina, que en el área de Malvinas llegaba a las 850 millas, debilitando nuestros derechos territoriales en el Atlántico Sudoccidental.

-El “Acuerdo de Investigación Conjunta” de los recursos pesqueros argentinos –firmado en 1995– más allá del área de exclusión de Malvinas, que les permitió a los británicos conocer los recursos que migran al área de las islas.

-En 1996, en Londres, el secretario de Relaciones Exteriores de la Cancillería anuncia la coordinación de medidas con el Reino Unido “de conservación para evitar la sobreexplotación de recursos pesqueros en beneficio de las partes involucradas”. Es decir, la Cancillería argentina cuida los recursos a los malvinenses, a quienes considera “partes involucradas”.

-En 1998 se dicta la Ley de Pesca, con serias deficiencias en materia de regulación de la actividad por parte de buques extranjeros, y en la que se profundiza la privatización de la explotación del recurso a través de las cuotas individuales transferibles de captura (CITC).

-En 1999, en Madrid, la Secretaría de Relaciones Exteriores argentina acuerda con los británicos siete medidas destinadas a “combatir a los buques sin licencias pesqueras inglesas”. La Argentina le aseguró al Reino Unido que únicamente pescasen buques con licencia inglesa en el mar argentino.

Hasta abril de 1982, los ingleses ocupaban Malvinas, las Georgias del Sur y las Sándwich del Sur, con un territorio total de 15.277 kilómetros cuadrados y una franja de 3 millas a su alrededor. La ocupación del Reino Unido fue sistemática y hoy invaden un territorio superior a los 3.000.000 de kilómetros cuadrados en el Atlántico Sudoccidental.

Los desembarcos pesqueros argentinos en 2011 alcanzaron las 716.000 toneladas. En los últimos 30 años, a través de licencias británicas, se han extraído recursos pesqueros del mar argentino por valor de 20.880 millones de dólares. Esto supone un valor comercial final del orden de los 147.830 millones de dólares, monto equivalente a la deuda externa argentina, o a la construcción de 7,7 millones de viviendas, o a la renovación total de la flota naval, mercante y pesquera nacional, y al emplazamiento de puertos estratégicos en todo el litoral marítimo del país.

Para los malvinenses, este solo recurso hace sustentable a las islas; y ello es así aunque estos ingresos estén reducidos al mero cobro de un canon y no a su captura e industrialización, que les permitiría a los 2350 británicos malvinenses vivir en forma absolutamente autónoma de esa actividad. La extracción de petróleo haría virtualmente irreversible la situación actual.

Este tema de la pesca siempre les pareció una cuestión menor a los negociadores de la Cancillería argentina. Pero como ya manifestáramos en 1989 en nuestro trabajo “La industria pesquera argentina. Reafirmación o decadencia”, la pesca fue y sigue siendo un tema central en Malvinas. Ello lo ratificaría el 14 de marzo de 2012 el propio director de Pesca de Malvinas, John Barton, al manifestar que “sin la pesca, los malvinenses no podrían haber subsistido”. Nosotros antes y Barton después, dejamos en claro el craso error argentino al entregar los recursos pesqueros a los británicos a la hora de las negociaciones, por sus implicancias en la soberanía nacional y en la economía de los argentinos.

Pese a ser uno de los ecosistemas más frágiles del planeta, intereses económicos primaron sobre el intento de proteger el océano austral. Conversamos con el doctor Enrique Marschoff, biólogo, representante argentino ante el Comité Científico de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos. De la Revista DEF. Especial para INFOBAE

En la última semana de octubre, se llevó adelante la trigésima segunda reunión de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) en la ciudad de Hobart, en Australia. Este evento internacional reúne alrededor de 200 científicos, administradores de recursos y funcionarios, pertenecientes a delegaciones de 25 países que analizan la información científica y toman medidas relativas a la conservación de los recursos vivos marinos de la Antártida. En la Convención que la creó se estableció la necesidad de asegurar la conservación (que incluye el “uso racional”) de los recursos, evitando introducir cambios que no sean reversibles en dos o tres décadas. Surge de aquí la diferenciación entre las regulaciones que introduce la Comisión y las que aplican las organizaciones de ordenamiento pesquero que, simplemente, apuntan a la sustentabilidad de la explotación.

En las áreas marinas protegidas se deben establecer no solo sus límites sino los objetivos específicos que se busca proteger y las regulaciones para distintas actividades humanas (navegación, extracción de recursos, período de designación, etc.). Se debe establecer un plan de gestión y los mecanismos administrativos para su gestión, que incluyen el monitoreo y la investigación científica.

En esta ocasión y por cuarta vez consecutiva, se consideró, entre otras cuestiones, la creación de dos áreas marinas protegidas en los sectores Pacífico e Índico de los océanos australes, que cubren cerca del 10 por ciento de la superficie terrestre y contienen importantes recursos. Esta zona, pese a encontrarse bajo el paraguas del Tratado Antártico –que la declara como área de paz y ciencia–, no está ajena a los problemas globales del resto del planeta, razón por la cual es indispensable extremar su cuidado para mantener su condición de laboratorio del mundo.

-Dr. Marschoff, ¿cómo surge el proyecto de un sistema de áreas marinas protegidas en la Antártida?

-En la conservación de recursos, las áreas marinas protegidas son una herramienta útil que cumple múltiples funciones. Dentro del Sistema del Tratado Antártico, la delimitación de áreas marinas a las cuales se les da un tratamiento especial se remonta a la década del 70. Ya en los 90 el Comité Científico de la CCRVMA trabajaba para establecer las bases de un sistema de regulación espacial de las actividades humanas. El impulso más reciente para el establecimiento de áreas marinas protegidas específicas, con régimen de administración y objetivos definidos, surge como consecuencia del compromiso internacional adquirido en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sustentable –realizada en Johannesburgo en 2002–, que apuntaba a que el diez por ciento de los mares estuvieran bajo el régimen de “áreas marinas protegidas” en 2012. 

-¿Cuál es la principal dificultad que impide alcanzar ese objetivo?

-A nivel global, que las áreas afectadas pertenecen a la zona de “alta mar”, o sea que están fuera de las jurisdicciones nacionales, regidas por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) de 1982 y el acuerdo de Nueva York de 1995. El primero de estos tratados es de cumplimiento obligatorio y requiere que los Estados cooperen para la conservación. El segundo solamente es exigible a aquellos que lo han suscripto (aproximadamente 80 Estados lo han ratificado, contra 161 que ratificaron la CONVEMAR) y requiere que los Estados acaten las disposiciones de las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) –que son organizaciones internacionales de países que tienen intereses pesqueros en una zona determinada–, con la complicación adicional de que el Acuerdo de Nueva York se aplica a las especies conocidas como “transzonales”, esto es aquellas que ocupan zonas dentro y fuera de las jurisdicciones nacionales. En consecuencia, el marco jurídico en el que se establecerían las áreas marinas protegidas no es obligatorio para todos los Estados, salvo para aquellos que hayan suscripto los acuerdos particulares por los que se las crea. En el caso de los mares antárticos, la creación de áreas marinas protegidas contaría con la legitimidad que les otorga la CCRVMA, que, a diferencia de las OROP, es una organización cuyo objetivo es la conservación y no pretende apropiarse de los recursos.

-¿Qué zona se quiere resguardar?

-En 2009, la CCRVMA estableció un área marina protegida al sur de las islas Orcadas y en este momento se encuentran en discusión dos propuestas: una para el mar de Ross y la otra para la Antártida Oriental. La primera, presentada originalmente por Nueva Zelanda y los Estados Unidos, abarca una amplia zona de 1,25 millones de kilómetros cuadrados en el océano Pacífico. La segunda, presentada por Australia y la Unión Europea, recomienda la creación de alrededor de 1,6 millones de kilómetros cuadrados de áreas protegidas en el océano Índico. Estas son el resultado de un trabajo de varios años del Comité Científico, en el que se definieron dominios biogeográficos en los mares antárticos, dentro de los cuales deberían establecerse áreas marinas protegidas.

-¿Cuáles son los fundamentos  que justifican la creación de estas áreas protegidas?

-Se quieren proteger los sitios donde se supone que se reproduce la merluza negra, dejando otras zonas para la pesca; los lugares de anidamiento; los ecosistemas representativos; las áreas donde se están realizando investigaciones; los espacios en los que puede evaluarse comparativamente el impacto de la explotación pesquera y donde puede monitorearse el cambio climático, entre otros. Desde un punto de vista conservacionista, las áreas marinas protegidas cumplen varias funciones  a partir de las cuales es posible recuperarse de los manejos irresponsables que se hagan fuera de ellas; en general tienen efectos positivos para las zonas explotadas.

-¿Quiénes se oponen y qué argumentos esgrimen para hacerlo?

-La oposición proviene de países con flotas de larga distancia, que son las que operan lejos de sus puertos de origen. Para fundamentar su posición, en primera instancia, ponen en duda la necesidad de establecer esa conservación, ya que consideran que no están identificadas las amenazas en la región; otro argumento es la falta de detalle y precisión en los planes de manejo, como por ejemplo cuánto tiempo durará la protección. Sin embargo, la verdadera razón hay que buscarla fuera de la Antártida, ya que la CCRVMA es considerada un ejemplo a imitar por otras organizaciones internacionales, y los intereses económicos temen el establecimiento de áreas marinas protegidas en zonas donde sus intereses son mayores. Por esta razón es que desde la Comisión insistimos en que el área protegida se establezca estrictamente dentro del Sistema del  Tratado Antártico, sin dar lugar a extrapolaciones a otras zonas. La realidad es que hasta que no se logre el acuerdo de estos países no se podrán establecer, ya que en la CCRVMA las decisiones deben tomarse por consenso.

-¿Quién ejercería la administración?

-Es un tema aún no definido en detalle. En las propuestas que se han presentado, los trabajos de investigación y monitoreo corren por cuenta de todos los miembros de la Comisión, en tanto que el cumplimiento es responsabilidad de los Estados de bandera de los buques.

-Además del tema pesquero, ¿hay otros intereses en la región?

-Además de los pesqueros, en lo inmediato existen intereses políticos, ya que el proceso de creación de áreas marinas protegidas en la Antártida implica la aceptación de los procedimientos para crearlas, procedimientos que serían aplicables fuera de la Antártida con consecuencias para la administración de recursos a nivel global. La administración de esas áreas implica también una forma de control de espacios marítimos que interesa, sobre todo, a los Estados en condiciones de hacerlo. A esto hay que sumarle que, pese a que por el momento no existen intereses minerales –ya que debido a la vigencia del Tratado Antártico que regula la explotación de los recursos en la región, no existen datos concretos y faltan alrededor de 25 años para que vuelva a hablarse del tema–, todo el mundo es consciente de que después de controlar la pesca se pasa a controlar la navegación y el subsuelo.

-¿Cuál es la posición argentina?

-Nosotros apoyamos la creación de un sistema de áreas marinas protegidas y, en particular, las propuestas presentadas, y tratamos de que llegue a abarcar la península Antártica y las Orcadas del Sur, pero siempre dentro del Tratado Antártico para evitar el riesgo de una posible extrapolación, y que sea usado como excusa para el control de la alta mar.

-¿Cuál es el estado actual del océano austral?

-Si lo comparamos con el resto de los océanos del mundo –ecosistemas donde en líneas generales han colapsado las pesquerías y sufren una grave contaminación–, podemos decir que está en bastante mejor condición, ya que tiene un grado de protección alto. Pese a ello, la pesca, aunque controlada, ya está siendo afectada y hay algunos signos de contaminación. Lo más preocupante es el cambio climático que afecta especialmente la zona.

 -¿Existe alguna especie endémica que se encuentre amenazada?

-Por lo que sabemos, algunas especies de aves marinas están siendo afectadas por la actividad pesquera (en especial, las flotas atuneras) que las capturan incidentalmente. Sus tasas de reproducción son muy bajas y la mortalidad que sufren en las pesquerías ha comprometido la sustentabilidad de sus poblaciones. Además, algunas especies de peces han sufrido sobrepesca localizada –en la plataforma de las islas Georgias del Sur y Shetland del Sur– y se encuentran en proceso de recuperación, que es muy lento y que requerirá más de las dos o tres décadas que exige la Convención.

-Este tema fue discutido en diversas reuniones, ¿qué debería pasar para lograr consenso?

-El tema comenzó a estar sobre el tapete en 1988 y tomó impulso real a partir de 2002. En 2011, la Comisión determinó un marco general para el establecimiento de Áreas Marinas Protegidas, en el que se identifican objetivos de protección, entre otros: ejemplos de ecosistemas, biodiversidad, procesos claves (tales como reproducción y cría, alimentación en períodos críticos, etc.), el mantenimiento de áreas de referencia y de la capacidad para adaptarse al proceso de cambio climático. A partir de ese año se vienen presentando propuestas que fueron tratadas sin éxito en cuatro oportunidades –tres reuniones regulares de la Comisión y una especial que se llevó a cabo en julio de este año en Bremerhaven–. Pese a los reiterados fracasos, soy optimista, ya que la presión general es muy grande y no creo que puedan sostener la postura negativa mucho tiempo más. Con paciencia, el consenso se va a alcanzar. De hecho, en esta última reunión casi se logra respecto de la zona del mar de Ross; hubo un solo país en contra, aunque lamentablemente no podemos decir lo mismo para el área de la Antártida Oriental, designación a la que se opusieron varios países. No debemos perder de vista que, si bien no hay pesca de fondo en la región, hay kril que ya está siendo explotado por varios países.

- ¿Cuándo se realizará la próxima reunión y cuáles son las expectativas?

-La próxima reunión tendrá lugar en octubre de 2014; esperamos que para ese momento se hayan resuelto las dificultades restantes, que no son tantas.